聚焦学理中国全球能源治理困境透视

聚焦学理中国全球能源治理困境透视

习近平主席在二十国集团领导人第十七次峰会上指出:“粮食和能源安全是全球发展最紧迫的挑战。 当前危机的根源不是生产和需求问题,而是供应链和国际合作问题。 在全球气候变化、大国战略竞争、能源市场波动的三重影响下,全球能源治理日益重要。 尽管如此,由于治理主体多元化发展、治理结构扭曲、治理逻辑证券化,全球能源治理的困境不但没有得到缓解,反而持续加剧。

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全球能源治理主体多元化发展

全球能源治理的困境首先源于治理主体的多元化发展,涵盖了生产者、消费者、中介机构等全方位的行为体。

全球能源生产国可分为两类,即生产国和生产国。 生产国多元化主要体现在两个方面:一是生产国多元化伴随着勘探技术的发展。 例如,乌干达、肯尼亚、坦桑尼亚等东非国家近年来发现了大量油气储量; 二是随着能源发展转型生产国的多元化发展,如乌克兰危机背景下欧盟的能源转型,给北非国家发展太阳能、风能等可再生能源带来了巨大动力。 由于储量或产能以及消费模式的变化,生产国的多元化变得更加复杂:传统化石能源随着开采而减少,而可再生能源可能随着技术发展而增加,导致生产国之间存在相对差异。 战略地位的变化给全球能源治理增添了重大变数。

生产者多元化是国际权力转移的重要后果之一。 长期以来,全球能源生产一直由少数欧美跨国公司主导,如埃克森美孚、壳牌、雪佛龙、道达尔、英国石油公司(BP)、康菲石油公司等。然而,随着新兴大国的集体崛起其中,中国、俄罗斯、印度、巴西等国能源生产国地位持续上升。 福布斯2022年全球企业300强中,有24家能源生产商上榜,其中一半来自G7国家(12家),来自金砖国家的多达9家。

相比生产者端多元化的复杂性,消费端和中介端的多元化趋势一目了然。 消费者的多元化也是国际力量转移的结果。 据BP统计,自1972年以来,非OECD成员国的一次能源消费量就超过了OECD成员国,到2020年已是后者的近4倍; 其中最重要的是中国和印度。

随着能源运输渠道的安全变得越来越重要,中介机构也变得越来越重要。 红海两岸国家、马六甲海峡沿岸国家、缅甸、乌克兰、哈萨克斯坦等都是典型例子。 需要强调的是,中介机构多元化从根本上说是生产者和消费者多元化的复合结果,尽管它增加了全球能源治理的复杂性和不确定性。

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全球能源治理架构的扭曲设定

治理主体多元化发展有利于推动全球能源治理民主化,但更容易诱发治理碎片化,特别是治理结构的扭曲发展。 治理主体的多元化也意味着利益的多元化,其制度后果就是治理的碎片化和去中心化。 例如,研究表明,全球九大能源治理机制既相互竞争又各不相同(表1),导致全球能源治理缺乏系统性和逻辑性。

全球能源治理的碎片化、去中心化,使得美国和欧洲可以通过多种手段控制治理结构。 当今全球能源治理遵循的逻辑既不是供给侧主导,也不是消费侧主导,也不是中介主导。 相反,它是由美国和欧洲的几个主要国家领导的。 其基本逻辑来自两个角度。

从传统能源治理的角度来看,美国和欧洲基于地缘政治逻辑将全球能源治理机构打造成排他性俱乐部,典型的例子就是国际能源署(IEA)。 配合治理主体多元化发展,美国和欧洲允许IEA从16个创始成员扩大到31个正式成员。 尽管如此,IEA仍将最大能源消费国中国、主要天然气出口国俄罗斯和其他新兴经济体排除在外。 这种扭曲的安排赋予了美国和欧洲垄断能源治理的特权。

从全球能源转型的角度来看,美国和欧洲借助气候变化、环境保护等新兴问题开辟了新的舞台,缓解新兴大国在传统能源治理领域的潜在挑战。 无论是特朗普政府退出《巴黎协定》,还是拜登上台后立即回归积极推动清洁能源革命,本质都是为了维护和延续美国能源霸权。 更重要的是,美国还试图夺取对全球能源转型至关重要的战略矿产,试图堵住其他国家实现“弯道超车”的可能性。 为了减轻美国不良战略意图的负面影响,联合国启动了“正义能源转型伙伴关系”,但其效果还有待观察。

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全球能源治理逻辑证券化现状

受大国战略竞争加剧影响,当今全球能源治理面临的最大困境是证券化逻辑日益占据主导地位,主要表现在三个方面。

首先,地缘政治竞争主导全球能源治理。 20世纪70年代初以来,地缘政治渗透到全球能源治理中,形成了新型能源地缘政治。 例如,美国和欧洲长期以来对伊朗实施制裁,阻止其参与全球能源治理。 又如,2022年乌克兰危机爆发后,欧洲国家不顾国内民生,联手美国对俄罗斯实施石油禁运。 再比如,石油输出国组织(OPEC)是全球能源市场最重要的机构之一,但卡塔尔在2019年因地缘政治原因退出,其影响力大幅下降。 能源地缘政治在很大程度上让联合国2030年可持续发展目标7所强调的“可负担”和“清洁”的主张落空。

其次,技术竞争主导全球能源转型。 第一次和第二次工业革命的核心是寻找新能源来提高生产力,推动从体力劳动到蒸汽动力再到电力的一切发展。 在科技革命和产业变革深入发展的当下,寻找新能源同样重要,因为它决定了未来国际体系的主导地位。 基于上述逻辑,美国2020年能源法案或欧盟战略能源技术计划(SET-Plan)可谓“醉汉意图”。 他们瞄准全球能源转型的背后,实际上是瞄准更长期的能源治理霸权。

第三,贸易竞争主导传统能源治理。 在全球科技革命尚未全面突破的背景下,传统能源治理仍是国际权力斗争的焦点。 美欧围绕传统能源治理全面展开贸易竞争:一是定价权竞争,最典型的表现就是美国通过“反石油生产和出口垄断”加剧对油气定价权的竞争。组织法》; 二是出口市场竞争,最典型的表现是美国和欧洲试图限制可再生能源生产国塑造国际能源市场的能力。 需要强调的是,贸易竞争也服务于全球能源转型主导权的竞争。 《BP世界能源展望(2020年版)》预计,到2050年,可再生能源(Rwnewables)在全球能源结构中的比重将增至近50%,正式超过“三大旧能源”的总和。 因为,到2050年,关键可再生能源、矿产和低碳氢在全球能源贸易中的份额可能会翻一番。

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中国的潜在贡献

从国内发展来看,我国能源资源禀赋明显不足; 从全球可持续发展的角度来看,现有的全球能源治理体系亟待全面改革。 因此,从统筹中华民族伟大复兴总体战略和世界百年未有之大变局的角度来看,中国可以为全球能源治理体系改革做出以下贡献:

首先,推动自身稳定有序的能源转型是“改变自身、影响世界”的关键基础。 尽管美欧力图引领全球能源转型方向,竭尽全力抢占关键战略矿产,但中国在积极稳妥推进碳中和的同时,仍需加快发展模式绿色转型。 作为重要的能源消费国,中国自身平稳有序的能源转型不仅可以为世界其他国家树立榜样,也能为联合国“公正能源转型伙伴关系”作出贡献。

其次,加快“石油人民币”机制建设是缓解全球能源治理结构扭曲性和剥削性的重要前提。 自1970年代初建立“石油美元”体系以来,美国掌握着主导全球能源治理体系的关键,使产油国的开采合理顺畅。 中国与海湾产油国达成油气交易人民币结算安排,可以有效推动全球能源价格市场化,大幅降低美国对产油国的控制和开采程度,推动建立更加公平合理的全球能源治理体系。

第三,持续推进全球能源互联网建设是实现“公正的能源转型伙伴关系”的有效举措。 习近平主席多次提出探索建设全球能源互联网,推动绿色低碳发展。 全球能源互联网的网络化平等逻辑与美欧主导的全球能源治理霸权等级逻辑有着本质区别。 全球能源互联网可以成为联合国“公正能源转型伙伴关系”的试点模式。

(赵畅,云南大学国际关系学院博士生,云南财经大学讲师;张春,云南大学非洲研究中心研究员)